یکی از تفاوت های اساسی مکتب اقتصادی اسلام با سایر مکاتب اقتصادی، توجه خاص به نیازمندان، آسیب دیدگان و اقشار ضعیف جامعه است و برای تامین نیازهای معیشتی آنان، راهکارهای انسانی و مناسب با شان و کرامت انسان در نظر گرفته شده است . یکی از این راههایی که در قرآن و روایات مورد تشویق و ترغیب جدی بوده، اعطای قرض بدون بهره و به اصطلاح قرض حسن یا قرض الحسنه است . فرد نیکوکار با دادن بخشی از اموال خود به فرد نیازمند، احتیاج او را تامین می کند و او را قادر می سازد، برخی فشارهای پدید آمده در زندگی را با کمک همنوعان پشت سر بگذارد . با پیشرفت زمان و گسترش جوامع، رفتار قرض الحسنه نیز توسعه کمی و کیفی پیدا کرد، به تدریج در کنار قرض های فردی، صندوق های قرض الحسنه خانوادگی، صنفی و عمومی شکل گرفت که وجوه مازاد بر نیاز افراد خیر را در اختیار نیازمندان قرار می دهند و به این وسیله، مشکلات زیادی از طبقه پایین و متوسط جامعه حل می شود .

صندوق های قرض الحسنه که با هدف خیر خواهانه و با شیوه های کاملا اسلامی فعالیت می کنند، چندی است به دلایل مختلفی که در مقاله به آن می پردازیم، از جهت اهداف و شیوه ها خدشه دار شده اند و برخی از آنها از مسیر اولیه منحرف شده و نگرانی های جدی به وجود آورده اند . این وضعیت موضع گیری های متفاوتی را در پی داشته است; برخی با بهانه کردن این انحرافات و تخلفات با اصل قرض الحسنه و صندوقها مخالفت می کنند و برخی با کوچک و کم اهمیت شمردن آنها، در صدد دفاع غیر منطقی از همه صندوقها هستند .

در این مقاله سعی شده است، به دور از افراط و تفریط و با کارشناسی دقیق، ابعاد مختلف مسئله، وضعیت فعلی صندوق های قرض الحسنه در ایران مورد بررسی قرار گیرد، سپس ساختار جدید برای سازماندهی آنها در شرایط کنونی ارائه شود .

تاریخچه صندوق های قرض الحسنه

در سال ۱۳۴۸ ه . ش، اولین صندوق قرض الحسنه در یکی از مساجد جنوب تهران، با نام «صندوق ذخیره جاوید» ، با سرمایه اولیه یکصد و چهل هزار ریال تشکیل شد، این صندوق که با هدف کمک به محرومان و نیازمندان، و مبارزه با رباخواری تاسیس شده بود، ابتدا وام های بلاعوض می داد و پس از مدتی به پرداخت قرض الحسنه مبادرت ورزید .

پس از این، صندوق های متعددی در تهران و شهرهای مختلف تاسیس گردید، بطوری که در سال ۱۳۵۸ شمار صندوق ها از ۲۰۰ مورد فراتر رفت . پس از پیروزی انقلاب و گرایش مردم به امور معنوی و حمایت مسئولان، صندوق های قرض الحسنه رشد چشمگیری پیدا کرد و اکنون گرچه آمار دقیقی در دست نیست، لکن طبق گزارش نیروی انتظامی تعداد آنها در سال ۷۹ از ۶۰۰۰ صندوق تجاوز می کند .

عملکرد صندوق های قرض الحسنه

اطلاعات دقیق و به روز از میزان و کیفیت عملکرد صندوق های قرض الحسنه در دست نیست و تنها با بررسی نمونه ای و تقریبی می توان ارقامی را حدس زد . بر اساس آمار منتشره توسط مرکز آمار ایران در سال ۱۳۷۹، از ۱۲۲۹ صندوق قرض الحسنه فعال در سطح کشور، ارزش سپرده های آنها ۲۱۱۰ میلیارد ریال و وام اعطایی آنها معادل ۱۵۷۳ میلیارد ریال بر آورد شده است .

این ارقام در مقایسه با حجم سپرده ها و تسهیلات اعطایی نظام بانکی کشور به ترتیب ۹۴/۰ درصد و ۸۹/۰ درصد می باشد و اگر نسبت صندوق های موجود که طبق گزارش نیروی انتظامی، ۶۰۰۰ صندوق است را به صندوق های مورد بررسی مرکز آمار، یعنی ۱۲۲۹ بدست آوریم، رقمی در حدود ۵ خواهد بود و اگر آن رقم را با تسامح، به میزان سپرده ها و وام های اعطایی ضرب کنیم، می توان سهم سپرده صندوق های قرض الحسنه از کل سپرده های بخش غیر دولتی را بین ۹۴/۰ تا ۷/۴ درصد، و سهم تسهیلات قرض الحسنه اعطایی به کل تسهیلات اعطایی از سوی بانکها به بخش غیردولتی ۸۹/۰ تا ۴۵/۴ درصد برآورد کرد . بر اساس همین برآورد، سهم سپرده های صندوق ها از سپرده های قرض الحسنه پس انداز بانکها، حدود ۵۸/۹ درصد و نسبت تسهیلات اعطایی آنها به تسهیلات قرض الحسنه بانک ها در حدود ۹۶/۲۰ درصد می باشد . در همان سال نسبت سپرده های این صندوق ها به حجم نقدینگی، بین ۸۵/۰ درصد تا ۲۵/۴ درصد بوده است .

جایگاه قانونی صندوق های قرض الحسنه

صندوق های قرض الحسنه که علی الاصول مؤسساتی غیرتجاری محسوب می شوند، بر اساس مواد ۵۸۴ و ۵۸۵ قانون تجارت به ثبت می رسند و مطابق بند (ه) ماده ۶ آئین نامه اصلاحی ثبت مؤسسات غیر تجاری، مصوب سال ۱۳۳۷ موظف به کسب اجازه نامه از شهربانی هستند .

پس از پیروزی انقلاب، هیئت وزیران در تاریخ ۲۰/۱۱/۱۳۶۳ مصوبه ای را تصویب نمود که بر اساس آن، صندوق های قرض الحسنه موظف شدند، زیر نظر وزارت کشور و بانک مرکزی و بر اساس ضوابط زیر عمل کنند .

۱ . تاسیس صندوق های قرض الحسنه موکول به تایید اساسنامه آنها به وسیله وزارت کشور می باشد .

۲ . وزارت کشور باید با توجه به اهداف و نوع فعالیت صندوق ها، موافقت سازمان دولتی ذیربط را قبلا جلب نماید .

۳ . مرجع ثبت شرکت ها، با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه، نسبت به ثبت آن اقدام نماید .

۴ . مرجع صدور پروانه فعالیت صندوق، کماکان شهربانی جمهوری اسلامی ایران است .

۵ . بر عملیات جاری صندوق های قرض الحسنه، وزارت کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نظارت نموده، تا بر طبق اساسنامه مصوب فعالیت نمایند .

۶ . مراجع تدوین آئین نامه اجرایی بند ۵ این مصوبه، وزارت کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هستند و پس از تصویب باید توسط وزرای کشور و امور اقتصادی و دارایی به مرحله اجرا گذارده شود .

در تاریخ ۱۹/۶/۱۳۶۷ در جلسه ۶۴۵ شورای پول و اعتبار، اساسنامه تیپ صندوق های قرض الحسنه به تصویب رسید که به استناد آن، اساسنامه متحد الشکلی برای صندوق ها، با همکاری بانک مرکزی، وزارت کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و آماده استفاده شد .

همچنین در تاریخ ۱۳/۵/۱۳۶۹ در جلسه ۷۰۶ شورای پول و اعتبار، مقررات و ضوابط کلی مربوط به نحوه فعالیت صندوق ها، در ۱۸ ماده تنظیم شد که خلاصه آن عبارت است از:

صندوق های قرض الحسنه مؤسسه ای است اعتباری، غیربانکی و غیرتجاری که بر اساس مقررات و ضوابط تعیین شده از سوی بانک مرکزی تشکیل می شود و مکلف به رعایت قوانین پولی و بانکی کشور است . صندوق ها فقط مجاز به قبول سپرده قرض الحسنه و اعطای تسهیلات اعتباری به صورت قرض الحسنه هستند . صندوق ها مجاز به دریافت اعتبار از سیستم بانکی نیستند . حداکثر نرخ کارمزد قرض الحسنه اعطایی صندوق ها ۲ درصد در سال است . صندوق ها نمی توانند از محل سپرده های مردم به خرید دارایی های غیر منقول مبادرت نموده و اعطای وام قرض الحسنه، نباید مشروط به سپرده گذاری و یا شرایط دیگر باشد . صندوق ها می توانند در صورت پیش بینی در اساسنامه آنها، با اجازه بانک مرکزی به افتتاح شعبه، نمایندگی یا باجه مبادرت نمایند . صندوق ها مکلفند کلیه صورتهای مالی خود را، طبق نمونه بانک مرکزی تنظیم نموده و بنا به دستور بانک مرکزی در هر زمان اطلاعات مورد نیاز را به بانک مرکزی ارائه دهند .

تشخیص موارد خلاف و تخلف صندوق های قرض الحسنه که اطلاعات آن از طرف شهربانی، بازرسان بانک و یا از هر طریق دیگر به بانک رسیده باشد، با بانک مرکزی است و مراتب ابطال پروانه فعالیت صندوق، از طرف بانک به شهربانی ابلاغ می گردد .

در تاریخ ۱۴/۸/۷۰ هئیت وزیران، بنا به پیشنهاد وزارت کشور و موافقت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، تصویب نامه مورخ ۱۸/۱۲/۶۳ را لغو کرد و بانک مرکزی از نظارت بر صندوق های قرض الحسنه منع گردید . استدلال این بود که صندوق های قرض الحسنه در امور خیریه فعالیت می کنند و لزومی ندارد که بر فعالیت آنها نظارتی صورت گیرد .

با توجه به خلا قانونی، از سال ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۱، صندوق های قرض الحسنه رشد بی رویه ای یافت و تعدادی از آنها چنانچه توضیح خواهیم داد، با سوء استفاده از شرایط، از هدف عالی، یعنی قرض الحسنه بازماندند و به سوء استفاده های مالی پرداختند . در پی این جریانات، قانونگذار در ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه، و هیئت وزیران در مصوبه مورخ ۹/۱۱/۸۱ مجددا نظارت بر کلیه فعالیت های مالی و پولی سازمان ها، موسسات و صندوق ها را به بانک مرکزی محول کرد و پس از ابلاغ مصوبه هیئت وزیران، ضوابط و نحوه فعالیت اینگونه صندوق ها تدوین، و جهت تصویب به شورای پول و اعتبار ارسال گردید .